7年前便在重庆、四川等地开始试点的农村土地流转改革，如今终于获得“自上而下”的全面扶持。

“到2014年，全国仅四川、安徽、山东三个省被农业部确定为全省范围推广农村土地流转试点，其他省则只允许在个别条件成熟的地方试点。”1月22日，国家农业部一位不愿具名的官员对《华夏时报》记者说，此前土改的试点一直都很谨慎。

值得注意的是，在政策建设层面，由农业部牵头的农村集体产权制度改革框架正在完善，与此相关的政策也将陆续印发。“农村集体产权制度改革成为2015年农村改革的重点内容，被写入到多份涉农文件中。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥接受《华夏时报》记者采访时说。

此外，农业部在部署2015 年工作会议上也明确提出，将以产权明晰为核心的农村土地制度改革被置于首要位置：2015年将开展赋予农民对集体资产股份权能的改革试点。

入股还需先确权

农地入股并不新鲜。

早在2007年农业部就出台了集体产权制度改革的指导意见，随后开始选择部分地方开始试点，比如2007年重庆、成都两地搞的城乡综合改革，其中一项便是农村土地流转试点，允许农民可以土地入股。

但试点效果并不理想，《华夏时报》记者调查发现，农业企业、农民专业合作社对推动这项改革十分积极，但农民的热情却并不高。

一位四川籍的农民周世武告诉《华夏时报》记者，企业租赁、流转土地，需要先向农民支付租金，而土地经营权入股则是获利后分红。“对企业而言，可以节省前期资金投入，缓解资金压力，但农民更愿有一个保底的土地租金收益，而非市场风险下高低难定的入股分红。”周世武说，他家的土地至今还落荒，收益没有保障就不愿意拱手将土地让给别人。

“对农村土地如何流转、如何入股，分歧一直较大。”李国祥说。据记者了解，在各地的实际操作中，土地流转的形式很多，有农业大户直接参与流转，也有企业参与流转，还有土地流转信托等。具体的做法是，土地流转通常只是支付农民租金，但在土地股份合作社模式下，农民是以土地入股成为合作社的股东，除了保证租金收入，还可以享受合作社的分红。

“新的政策倾向于集体资产股份化，有利于农民的权益保证。”李国祥解释说，土地也是农村集体资产，因为在过去农村土地承包给企业或者农业大户，这些集体资产并不好划分，因此在土地确权过程中，并不是确定面积，而是确定村民在集体资产的股份。

据悉，土地股份合作社是农户以农村土地承包经营权入股合作社，把土地承包经营权变成股权，农民当上股东。入社土地由合作社统一耕种，农户除劳动收益外，还可享受年底分红。

最近安徽成立了全省首家土地股份合作社，同时通过了工商注册，这在全国是第一家。“办理了营业执照，是工商部门承认的，是一个合法的机构，而此前只是一个民间机构。”北京大学法学院的一位教授说。

“目前农村土地工作的重点应该是先把农民的财产权利确定下来。明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，发展多种形式股份合作。”李国祥说。

重构农村产权

首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件日前正式印发。这份名为《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（下称《意见》）的文件明确规定：以农户承包土地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和承包权。“《意见》旨在落实决策层提出的‘三权分置’理论，防止农民因流转而失地。”李国祥说，这样可以减少农地入股的风险。

在解读上述意见时，农业部副部长陈晓华称，主要是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。农业部部长韩长赋在部署今年重点工作任务时称，要引导土地经营权有序流转，积极发展土地入股、土地托管等多种形式的适度规模经营。

据记者了解，在去年年底，相关部门多次召开会议，对农村集体产权制度改革的总体框架进行研究。当时，刚就任中央农村工作领导小组办公室副主任的韩俊曾公开透露，今年农村的改革重头戏就是农村集体产权制度改革，包括土地制度改革。

按照农业部的统计，农村集体资产不仅包含2.4万亿元账面资产，还包括总计66.9亿亩集体土地的改革设定。“这将是一场纵横都既无前例，也无经验的宏大改革。”农业部经管司司长张红宇说，因涉及农村土地入市、农房抵押等事关农村经济社会发展的关键性问题，做实产权迫在眉睫。

“在农地转为非农建设用地入市的渠道打开之后，与农村集体产权相关的核心问题，是增值收益如何分配。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，合理提高个人收益。

“改革农村集体产权制度，是真正实现城乡要素平等交换的制度基础，因此非常重要。”中国土地协会副理事长黄小琥在接受记者采访就曾表示，“三农”工作重点的农村集体产权制度改革，包括如何进行农村资产的量化、资产的交易等。事实上，一直以来，中央对土地制度改革较为谨慎，要按照“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去，不能把农民利益损害了”的原则进行，先行试点，再择机推进。