近年来，随着我区经济快速发展，新城区规划建设项目进入快车道，工程中标项目的转包和违法分包行为时有发生，建筑行业作为农民工务工的主阵地，拖欠农民工工资事件呈现出高发态势，有时甚至还呈现出新的趋势、新的特点，严重干扰着建筑市场秩序，危害着工程项目的质量，侵害农民工权益，给国家财产和人民群众生命安全留下较大的隐患，在社会上产生了极坏的影响。如何杜绝转包、违法分包、保证工程质量、保障农民工权益成为一个各方都在关注的热点。

     一、工程转包、分包和违法分包的定义

   （一）工程转包的定义

    工程转包是指建设工程的承包人将其承包的建设工程倒手转让给第三人，使该第三人实际上成为该建设工程新的承包人的行为。由于转包容易使不具有相应资质的承包者进行工程建设，以致造成工程质量低下、建设市场混乱，所以我国法律、行政法规均作了禁止转包的规定。

（二）分包的定义

     分包是指从事工程总承包的单位将所承包的建设工程的一部分依法发包给具有相应资质的承包单位的行为，该总承包人并不退出承包关系，其与第三人就第三人完成的工作成果向发包人承担连带责任。

   （三）违法分包的涵义

违法分包是指建筑工程总承包人违反合同约定和未经建设单位认可，或者将工程分包给没有资质的分包人，或者将工程分包后不参加现场管理的行为。

   （四）转包与分包的区别

二者的区别在于：转包行为中，原承包人将其工程全部倒手转给他人，自己并不实际履行合同约定的义务；而在分包行为中，承包人只是将其承包工程的某一部分或几部分再分包给其他承包人，承包人仍然要就承包合同约定的全部义务的履行向发包人负责。根据合同法和其他法律规定，承包人经发包人同意将其部分工程分包给他人的行为是允许的，但不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。

二、工程转包和违法分包的成因

（一）利益驱使：面对经济利益的诱惑，一些没有资质的施工企业或个人则会想方设法来有偿使用具有资质的施工企业的相关证件来承揽工程；一些有资质的建筑施工企业从经济利益的角度出发，有偿地将自己的建筑施工资质、企业营业执照等相关证件提供给那些不具备施工资质的个人或企业来承揽工程，以收取一定的管理费用。

     （二）诚信缺失：业主、总承包企业的信用缺失是导致转包、违法分包行为的主体原因。总承包企业中标后,将履行合同的义务转移给低资质或无资质企业或个人,通过收取管理费或转包压价获得经济利益;业主单位由于“关系”或某种利益的考虑,则虚假招标或规避公开招标。

（三）市场竞争机制不完善：建筑行业的市场竞争机制还没有完全形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，使得招标人在招投标过程中拥有一定的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标，致使挂靠、转包行为屡禁不止。

（四）追责机制不完善：在现行的法律法规中，对挂靠、转包违法分包的规定基本都属于禁止性条款，没有实际的操作性，对业主单位的责任界定不明确，对其不规范操作行为缺乏法律约束。同时，对挂靠、转包、违法分包行为的法律界定条款过少，且过于原则，缺乏可操作性，难以据此在实践中进行违法认定和处罚执法。

（五）是相关监督管理部门配合不到位：招投标管理部门对招标后的项目管理不到位，没有检查中标单位的项目经理是否变更，工程有无转包和违法分包现象；发现问题即时与建筑管理部门沟通，共同尽早解决。施工期间的日常检查中，没有核查中标项目经理的在位情况；发现变更者没有得到建设单位同意并到建管部门履行相关手续时，没有认真的正确对待，而是任行其事

三、非法转包、违法分包的危害

（一）扰乱建筑市场秩序和阻碍行业健康发展：转包、违法分包行为的存在,致使少数资质较高企业长期参与投标,接到项目后转手给不具备相应资质的企业或个人。很多有发展潜力但资质略低企业被排斥在投标竞争以外。不具备资质的企业或个人通过挂靠、转包和违法分包得以进入原本无法进入的经营领域,加剧了建筑市场的不良竞争,严重阻碍建筑市场的健康发展。

（二）造成工程质量和安全隐患：一些单位将其承包的工程压价转包给他人，从中牟取不正当利益，形成“层层转包、层层扒皮”的现象，最后实际用于工程建设的费用大为减少，导致严重偷工减料；一些建设工程转包后落入不具备相应资质条件的包工队中，在专业技术、机械装备、施工经验和组织能力等方面难以满足工程需求，留下严重的工程质量隐患，甚至造成重大质量事故。

（三）造成农民工工资的拖欠：工程项目转包、违法分包者往往为个人，自身投入资金很少或没有资金，缺乏责任意识和企业信誉，一味追求经济利益，忽视了农民工的权益保障，有了问题不是一走了之，就是逃之夭夭，容易出现恶意拖欠工程款和农民工工资现象。有时甚至出现包工头煽动农民工群体上访，以达到讨要工程款、逃避责任的目的，造成及其不良的社会影响。

（四）承包人擅自将其承包的工程项目转包，破坏了合同关系应有的稳定性和严肃性，同时由于诚信缺失，拖欠农民工工资事件的发生，导致社会管理成本和诉讼成本的增加，不利于经济社会的健康有序运行。

四、治理工程非法转包和违法分包的对策

（一）加大宣传教育力度，营造遵章守法氛围。利用网络等媒介、印发宣传材料等宣传招标人的权利和义务，使招标人提高对施工企业行使检查、管理和监督权利的认识，了解违法应负的责任，提高他们认真履行职责，依法办事的自觉性。

      (二）施工单位负有履约检查的义务和责任。承包人在投标时都明确承诺不转包和违法分包工程，而且作为有经验的承包人都知道什么是转包和违法分包，因此建筑承包企业理应对此加强自我管控，同时做好农民工工资发放工作，保障农民工权益。

    （三）监理单位负有监督承发包双方依合同履行安全、质量义务的责任。主管部门应充分发挥监理单位在施工第一线最了解实情的优势，明确监理单位发现工程转包和违法分包问题应及时上报的职责和权力，监理单位不尽职，要追究其单位和相关责任人的责任。我国《建筑法》第35条规定工程监理单位如未按合同履行监理义务，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益的，还应当与承包单位承担连带赔偿责任。为确保工程安全和质量，监理单位监督施工企业不转包和违法分包是监理的法定责任，而且因监理在施工第一线工作，最了解实际情况，监督也会最有实效。

    （四）各部门齐抓共管，密切配合，共同整治违法违规行为，切实保障农民工权益。

1、招投标管理部门要对工程承发包活动进场交易监管。切实把房屋建筑、市政工程及其它工程承发包活动纳入有形建筑市场公开交易，加强中标后的跟踪监管，全面实施合同备案，监督承发包双方严格按照中标承诺签订规范的承包合同，明确约定项目部管理人员以及预付工程款、拨付进度款、工程结算的数额、时限、支付方式和变更调整方式等内容。

2、住建部门要充分发挥部门职能作用，依照国家和省建筑管理条例等有关法律法规管理到位。第一，加强工程建设合同履行情况的监管。将有形建筑市场内的工程承发包活动和中标单位的现场施工活动联动监管，坚决杜绝建筑施工企业转包、违法分包、资质挂靠、资质出借、以包代管等行为。第二，强化工程分包管理。逐步将专业承包、劳务分包活动纳入有形建筑市场公开交易。第三，在施工许可环节强化施工单位和现场管理人员的落实。发放施工许可证前，要求工程项目的总承包、专业承包、劳务分包队伍及项目部管理人员全部落实，并如实记入施工许可证信息管理系统。第四、针对项目经理的管理应明确专人负责。要加强项目经理管理，强化项目经理责任意识，项目经理流动必须办理有关手续；没有办理合法手续的，招投标管理部门不允许参加任何工程的投标，在适当时候，应举办建设单位工程负责人培训班，对项目经理在施工期间的责任、监理人员的职责以及配合住建部门管理的内容进行辅导，努力提高综合监督管理水平。

3、人社部门负责牵头解决拖欠农民工工资工作，会同区住建、工商等部门制定相关工作计划和政策措施,建立预防和解决拖欠农民工工资的机制和制度,定期组织开展维护农民工合法权益的专项执法检查，将建筑业企业以及其他使用农民工比例高的行业和企业作为重点检查范围，严厉查处拖欠和克扣农民工工资的违法行为；通过劳动保障监察执法,纠正和处理拖欠农民工工资的违法行为，同时要严格落实农民工工作保证金缴纳制度，切实保障农民工合法权益。

4、公安部门负责协助人社部门和行业主管部门严厉查处骗取农民工工资等违法行为，及时处理因拖欠工资引发的危害社会治安行为，严格执行《中华人民共和国刑法修正案（八）》、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、公安部四部门联合发布的《关于加强对拒不支付劳动报酬案件查处工作的通知》和最高人民法院《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》等相关规定，对恶意欠薪进行严厉打击，并依法处理暴力讨薪事件。

5、各级法院等司法机关在处理相关案件时应依法主动干预，发现转包或违法分包应坚决严肃处理。司法审判应当成为堵住建设工程转包和违法分包的最后一道屏障，各级人民法院本应有法必依，严格执法。人民法院应严格执行最高院相应司法解释的具体对策，本着严格执法和对无效行为主动干预的指导思想，对民事审判中发现的转包和违法分包作出严肃处理的相应规定。除对没收非法所得的具体操作作具体规定外，还应配以对转包和违法分包行为的纠正提出司法建议并通报行政主管部门的相关措施。只要司法和行政的密切配合，一定会对堵住转包和违法分包行为起到有效的警示和震慑作用。同时法院对拖欠农民工工资案件也要严格按照《最高人民法院关于集中清理拖欠工程款和农民工工资案件的紧急通知》文件精神和相关司法解释的规定，依法及时立案、及时审结；符合司法救助条件的，要及时作出减、免、缓交诉讼费的决定；要加大执行力度，最大限度地保证裁判文书的执行，切实保障农民工的权益。

6、财政部门、发改委等部门要密切配合，监督建设项目资金落实情况。建设项目不得以施工单位带资承包的方式进行建设，建设单位在办理施工许可时，应当提出建设资金已经落实的证明。对政府投资的工程项目，必须严格按照相关规定落实建设资金，确保工程款按规定程序及时、足额支付到相关部门和单位，对解决拖欠工程款及农民工工资问题不力的部门和单位，在资金安排上要采取有力的制裁措施。

7、招投标管理部门、住建部门、公安部门、司法机关和劳动保障监察部门等各司其职，强化责任意识，不放过每一环节，发现问题即时解决，并做到常抓不懈。依法查纠后，要做好跟踪检查工作，防止反弹。这样，下大力气，综合整治，一定会有效遏制转包和违法分包的势头，切实有效维护劳动者合法权益。

（甘州区人社局  黄红梅）2020年9月10日